노인소득보장정책의 현황

• 우리나라 노인을 위한 소득보장 프로그램을 소득보장 방법별로 살펴보면 노인을 대상으로 한 직접적인 소득보장에 해당되는 것은 공적 부조 방식의 국민기초생활보장법상의 기초생활급여와 기초연금제도가 있으며, 사회보험 방식의 국민연금, 특수직 연금(공무원, 군인, 사립학교 교직원) 제도가 있음, 간접 지원제도로는 경로우대제도, 세제감면제도, 경로승차권제도 등이 있음

1) 공공부조의 개념
• 공공부조는 일반 조세를 재원으로 자산조사를 통하여 법정 요건을 충족시키는 저소득층에게 급여를 제공하는 제도로 우리나라의 경우 노인만을 위한 공공부조에는 기초연금(구, 기초노령연금)과 노인에게만 한정된 제도가 아니라 전 국민을 대상으로 빈곤층에게 급여를 제공하는 국민기초생활보장제도가 있음
• 우리는 1995년 12월에 제정된 사회보장 기본법」의 제3조 제3호에서 "공공부조라 함은 국가 및 지방자치단체의 책임 하에 생활유지 능력이 없거나 생활이 어려운 국민의 최저생활을 보장하고 자립을 지원하는 제도라고 말한다."라고 정의하고 있음
• 2000년 10월 1일부터 시행된 「국민기초생활보장제도」는 생활이 어려운 사람에게 필요한 급여를 실시하여 이들의 최저생활을 보장하고자 자활을 돕는 것을 목적으로 함

 

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2) 기초연금
• 기초연금은 2012년 말 제18대 대통령 선거에서부터 2014년 5월 기초연금법이 통과될 때까지 대한민국의 핵심적인 정치적 쟁점이 되었음
• 기초연금은 1991년 당시 생활보호대상 노인에게 처음으로 급여를 지급하였던 노령수당제도에 그 기원을 두고 있음
• 노령수당은 1998년 경로연금으로 명칭이 변경되어 국민기초생활보호 수급자와 저소득층 노인에게 급 이를 지급하였다. 2007년에는 「기초노령연금법」이 지정되고 경로연금이 폐지되고 기초노령연금이 시행되었음
• 이에 2008년 1월부터 수급대상자와 급여 수준을 확대하여 65세 이상 노인 가운데 정부가 정한 소득인정액 이하인 저소득층 노인에게 기초노령연금을 지급하여 오다가 2014년 7월부터 기초연금으로 지급되고 있음

(1) 박근혜 정부의 기초연금 도입 경과
• 박근혜 정부의 기초연금 도입 경과는 다음과 같음 (석재은, 2015)
• 18대 대통령직 인수위원회 기초연금 도입 안
- 18대 대통령직 인수위원회에서는 박근혜 대통령 대선공약의 기초연금 실행 안으로 소득 수준 및 가입기간에 따른 차등 기초연금 안을 제안하였음
- 인수위안의 핵심은 노인가구 소득 수준과 국민연금 가입기간을 기준으로 기초연금 급여 수준을 차등하는 방안이었음
- 즉 소득 수준 이소득 수준이 70% 이하이고 국민연금 비수급자이거나 국민연금 가입연수가 길수록 높은 기초연금을 주는 반면, 소득 수준이 상위 30% 수준이고 국민연금 비수급자이거나 국민연금 가입연수가 짧을수록 낮은 기초연금을 주는 방안을 제안하였음(이용하 김원섭 2013 김연명, 2013)
- 그러나 인수위의 공약은 제대로 지켜지지도 않았을 뿐 아니라 비판에 직면하여 기초연금 도입 안은 무산되고 말았음

• 국민행복연금위원회 구성(2013.3-7) 및 기초연금(안) 제안
- 인수위 안에 대한 비판이 거세지자 정부는 서둘러 국민행복연금위원회를 구성했음
- 국민행복연금위원회에서 기초연금 도입방안은 합의에 도달하지 못하고 제안된 기초연금 도입방안을 병렬적으로 제안하였음
① 소득 하위 70% 노인에게 소득인정액(국민연금, 근로소득, 자산평가액 등의 합)에 따라 최대 20만 원까지 차등지급
② 소득 하위 80% 노인에게 월 20만 원 정액 지급함

 

• 2013년 9월에 정부의 기초연금법 제정안 발표
① 수급대상은 모든 노인이 아니라 기초노령연금과 같이 중하위 70% 노인을 대상으로 하며 특수직역연금수급자 및 배우자는 제외함
② 급여 수준의 경우 20만 원으로 하되, 국민연금수급권자의 경우 국민연금의 소득 재분배 급여(소위 A급여) 크기에 따라 기초연금을 차등 급여하는 방안으로 제시되었음
- 인수위 안과 반대로 가입기간이 길어 국민연금 균등 급여 수준이 높을수록 기초연금급여를 감액하는 방식임
③ 기준연금액을 국민연금 균등급의 A값이 아니라 20만 원을 기준연금액으로 설정 한 뒤 차후에는 이를 기준으로 물가상승률로 연동시킨다고 하였음
- 부가연금액도 A급여의 50%가 아니라 10만 원이라는 기준액을 정하고 있어 향후 급여가치가 현재 수준을 유지할 수 있을 것인지에 대해서는 회의적임
- 또한 기초노령연금과 마찬가지로 부부 동시 수급 시 감액을 설정하고 있으며, 비수급자와의 소득역전을 방지하기 위한 급여 감액을 설정하고 있음
④ 기초연금 재원 부담을 공공부조 및 사회서비스 재원부담과 마찬가지로 국가와 지차체가 분담하는 것으로 하였음
• 이상과 같은 정부안이 발표되자 또다시 야당과 진보적 시민단체는 박 대통령이 대선공약을 지키지 않았다고 비난을 쏟아냈음
• 박근혜 대통령이 공약과 달리 모든 노인에게 기초연금을 지급하지 못한 부분에 대해 사과했지만, 비난은 더욱 거세졌음
• 정부안에 대하여 국회와 정부로 구성된 여·야·정 협의체는 수차례 논의를 통해 2014년 4월 30일 여야 절충안이 마련되었고, 5월 2일 기초연금법이 국회에서 통과되었음
• 2014년 4월 국회에서 여야 합의안을 마련하는 과정에서 65세 이상 노인 중 소득 하위 70%를 대상으로 당초 정부안과 같이 국민연금 급여(가입기간에 비례에 따라 차등 지급하되, 국민연금이 30만 원 이하인 노인에게는 급여와 관계없이 기초연금 20만 원을 지급하는 수정안이 마련되었음

(2) 기초연금 수급자격 및 기초연금액
• 기초연금 수급자격에는 만 65세 이상의 대한민국 국적이어야 하며, 가구의 소득인정액이 소득 하위 70% 정도로써, 선정기준액 이하의 대상자들이 지급받을 수 있음.
• 기초연금액은 「기초연금법」 제5조(기초연금액의 산정)에 따라 기초연금액은 기준연금액과 국민연금 급여액 등을 고려하여 산정하며 기준연금액은 매년 고시하는 전국 소비자물가변동률을 반영하여 조정됨

(3) 기초연금액 수급 현황
• 기초연금은 65세 이상 인구에 대하여 단독가구 기준으로 월 소득인정액 930,000원 이하, 부부가구 기준 월 1,488,000원 이하인 인구에게 지급되며, 소득인정액은 소득평가액과 재산의 소득 환산액으로 구성됨
• 수급자 규모는 현재 65세 이상 전체 노령인구의 약 70%에 해당되는 수준임
• 기초연금 이전의 기초노령연금부터의 급여지출 현황을 살펴보면, 2008년 1인당 지급금액이 월 84,000원이었던 것이 지속 증가하여 2014년 7월부터 월 20만 원으로 증가하였으며, 2015년 4월 이후 현재 지급금액은 202,000원임
• 이에 따라 급여지출 규모 역시 2008년 2.2조 원에서 2015년 예산 기준 10.2조 원으로 크게 증가하였음
• 다음으로 기초노령연금 수급자 현황을 살펴보면, 수급자 수는 2008년 2,898천 명에서 2014년 4,220천 명으로 지속 증가하고 있으며, 국민연금과 기초노령연금 동시 수급자의 경우에도 2013년 기준 110만 명을 넘는 수치를 보이고 있음
• 65세 이상 인구 대비 수급자는 2014년 기준 약 64%를 기록하고 있는데, 이는 2009년 68.9%에서 지속적으로 하락하고 있음

(4) 기초연금 유형별 특징
• 기초연금은 국가마다 상이하게 구성된 노후소득보장제도와 운영방식에 따라 다양한 형태로 구분할 수 있음.
• 수급요건에 따라 사회보험형, 사회수당형, 사회부 조형으로 구분됨. 사회보험 방식의 기초연금은 기여를 기반으로 재원을 마련하여 지급되는 반면, 사회수당 방식의 기초연금은 일정 연령 도달 시 거주요건을 전제로 기여 여부와 무관하게 기초연금이 지급됨
• 한편 사회부 조식 기초연금은 공공부조 형태로 소득·자산조사를 통해 일정 소득 이하인 경우, 기여 여부와 관계없이 연금급여가 지급되는 것을 의미(김영모, 1999)
• 사회부 조형은 반드시 국가에 의해 그 재원이 조달되며, 사회당형의 경우에는 대체로 국가가 재원을 조달하나 노르웨이, 핀란드 등의 국가처럼 소득자나 사용자가 조세체계 내에서 사회보장세를 부담하는 방식으로 재원을 조달하는 경우도 있음
• 우리나라의 현행 기초연금은 노인인구의 70%를 소득/자산조사 방식으로 선별하고 재원의 대부분을 조세로 운영하는 사회부 조형이라고 볼 수 있음 (오미옥 · 이수경, 2015)

① 기여 방식의 사회보험형
- 기여 방식의 연금은 보편적 기초연금제도로서 전 국민 연금제도의 기본방향으로 설정됨
- 즉, 재원은 상당 부분 보험료 수입으로 충당함. 이 제도는 일정기간 이상의 보험료 납부를 전제로 수급권을 부여하며 소득 수준에 관계없이 가입기간에 비례하여 지급함
- 그러나 이러한 기초연금모행에서는 고용 및 소득이 불안정한 가입자의 경우 향후 노후빈곤문제에 직면하게 되므로, 추가적인 최저소득보장제도가 필요함
- 이러한 기여 방식의 연금은 기여 요건 충족으로 수급권이 발생하고 가입기간에 따라 감액되므로 조세방식에 비해 엄격하게 운영됨
- 그러나 이 방식의 기여 방식은 조세방식에 비해 보편성 측면에서는 거의 차이가 없으며 연금의 적절성 측면에서는 다소 미흡하다고 평가됨(김대철 외, 2014)

② 조세방식의 사회수당형
- 조세방식은 보편적 기초연금제도로서 사회문화적 최저 수준 보장의 정액 연금을 제공하는 것
- 재원은 국가의 일반재정이며, 이 제도는 모든 국민에게 동일한 기초연금을 지급하므로 가장 보편적이고 급여의 적정성도 높다는 장점이 있으나 비용 조달이 만만치 않다는 단점이 있음(이용하 외, 2013)
- 이러한 방식은 상대적으로 진보적이고 평등주의 성향이 강한 북유럽 국가와 서구 복지국가에서 운영하고 있음

③ 소득/자산조사방식의 사회부 조형
- 소득/자산조사방식의 사회부 조행은 선별적 제도로서 저소득 연금수급자의 최저생계를 보장하기 위해 조세를 재원으로 운영하는 제도임
- 종류로는 공적 연금제도의 내재형과 독립형 기초연금제도가 있음
a. 공적 연금제도 내재형은 현재의 공적 연금제도 체계 내에서 최저소득보장을 위한 정책 추가로서 실현이 가능함
b. 독립형 기초연금제도는 2014년 이전까지 우리나라의 기초노령연금제도가 여기에 해당됨
- 이러한 기초소득보장 모형은 현행 공적 연금제도의 기능적 결함을 보완해 주는 역할을 하되, 공적 연금제도와 행정적으로 분리하여 운영하는 방안을 채택하고 있음
- 이처럼 기초연금은 비례 연금과 달리 소득활동 및 일정 기여 기간 등의 수급요건을 요구하지 않아 연금 사각지대를 빠르게 해소할 수 있고, 급여액 자체가 높지 않으므로 국가 개입을 최소화하면서 효과적으로 빈곤 해소를 도모할 수 있는 장점을 가지고 있어 OECD 국가의 1/3이 도입 운영하고 있음(OECD, 2011)

3) 국민기초생활보장제도
• 국민기초생활보장제도는 국가와 지방자치단체가 주체가 되어 최저생활 이하이거나 생활능력을 상실한 저소득층의 국민에게 건강과 최저생활을 보장하고 자활을 돕는 소득보장제도임
• 국민기초생활보장제도는 1961년에 제정된 생활보호법에 의한 생활보호제도를 대체한 제도로서 1999년에 국민기초생활보장법이 제정·공포됨에 따라 2000년부터 실시되었음
• 2000.10.1부터 시행된 기초생활보장제도는 이후 경제성장과 함께 여러 가지 복지제도가 시행되고 복지수요가 다양화되면서 기존 기초생활보장제도에 한계점이 드러나기 시작했음
• 맞춤형 급여체계 개편방안의 핵심은 생계, 의료, 주거, 교육 등 각 급여 대상별 특성에 맞게 상대적 빈곤 관점을 반영하여 급여별 최저 보장 수준을 현실화하여 보장성을 강화하였음
• 부양의무자 기준을 완화하여 생활을 감당하기 어려운 이들의 사회보장을 강화하며, 급여별로 수급자 선정기준을 다층 화하여 소득이 증가하여도 필요한 급여는 계속 지원하여 이를 통해 자립할 수 있도록 도와주고자 하는 것임